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    html模版加強我國科技發展規劃的全周期管理—新聞—科學網
    去年5月30日,全國科技創新大會吹響瞭 建設世界科技強國 的號角,習近平總書記發表重要講話,明確要求科技管理部門要 抓戰略、抓規劃、抓政策、抓服務 。引入質量管理領域的 PDCA 循環模型和項目管理領域的 變革理論 ,有利於進一步加強我國科技發展規劃的精細化管理,提升科技發展規劃的實施效率和效果。

    一、引言

    目前,我國科技發展規劃管理工作仍然偏重於規劃的編制制定環節,強調通過規劃的制定凝聚全社會共識與行動。但是,對於規劃任務的部署落實,缺乏機制性安排;對發展規劃實施產生的效果,尚未建立起有效的監測評估體系;對規劃發展目標圖景以靜態設定為主,對發展環境變化預測較少,對規劃內容的動態調整亦缺乏制度性安排。這些不足,導致目前國內各部門、各地方編制的各級科技發展規劃仍然不同程度地存在 重制定、輕執行 的現象。

    科學的科技發展規劃管理,應該是覆蓋規劃編制、執行、監測評估、動態調整全過程的全周期化管理。隨著創新驅動發展戰略深入實施以及對科技管理精細化水平要求的不斷提高,加強科技發展規劃的全周期管理,已成為科技管理改革的大勢所趨和必然要求。

    二、建立 PDCA 循環,形成發展規劃的全周期管理

    PDCA循環又叫戴明環,是在質量管理領域廣泛應用的一個通用模型,包括:Plan(設計)、Do(執行)、Check(檢查)、Act(修正)四個部分。該模型最早由休哈特於1930年構想,後來被美國質量管理專傢戴明博士在1950年再度挖掘出來,並加以廣泛宣傳和運用於持續改善產品質量的過程。目前,PDCA循環已經成為開展所有質量活動的科學方法,如ISO質量管理體系,質量管理七大工具等等。

    在科技發展規劃的管理中,可以借鑒引入PDCA循環的概念,形成科技發展規劃的全周期管理:

    Plan(設計),即發展規劃的編制階段。根據經濟社會和科技發展背景,厘清急需解決的問題和面臨台中申請有限公司流程的挑戰,科學制定發展規劃的目標、任務和保障措施。

    Do(執行),即發展規劃的執行實施階段。各級科技管理部門按照規劃確立的目標任務,部署任務,出臺措施,確保資金、政策、設施、人才等各方面的資源投入以及配套條件保障,企業、高校、科研院所以及廣大科技人員等圍繞有關任務開展科研攻關及成果轉移轉化等活動;各級政府部門深化科技體制改革,落實發展規劃的有關要求。

    Check(檢查),即針對發展規劃的實施情況進行監測評估。委托有關機構對各部門、各地方貫徹落實發展規劃的情況進行監測,圍繞重點任務、重大議題開展評估分析,對規劃目標的實現進展情況進行研判,形勢發展變化開展戰略研究,綜合提出進一步優化發展規劃組織實施的意見與建議。

    Act(修正),即根據監測評估結果,對發台中公司登記流程展規劃的目標任務等進行動態調整,采取措施進一步優化有關任務的組織實施,確保科技發展始終沿著正確的方向推進,同時促進發展規劃確立的各項目標任務得到均衡有力的落實和如期全面的實現。

    每一期發展規劃的PDCA循環,又為下一期發展規劃的制定實施提供瞭基礎和經驗,如此不斷地循環往復,推進發展規劃的梯次連續實施,促進我國科技水平不斷提升,有力支撐經濟社會發展各項目標的順利實現,如圖1所示。



    三、基於 變革理論 ,實現面向結果的發展規劃精細化管理

    變革理論(Theory of Change)是當前在發達國傢(地區)和國際組織中十分流行的一種 面向結果 的管理工具,用於描述一項幹預措施(如規劃、計劃、項目、行動、政策等)如何產生預期的變化,可以直觀地展示幹預措施的運行機制,尤其是揭示幹預措施背後的關鍵假設及潛在影響因素對預期目標結果的風險。變革理論在國際社會發展領域已經得到瞭成熟和廣泛應用,在科技發展規劃管理中引入該理論,有利於強化科技發展規劃管理的績效和結果導向,進一步提高科技發展規劃管理的精細化水平和整體實施績效。

    1.變革理論的發展歷程與基本要素

    變革理論源自項目理論(Program theory)。在項目理論發展過程中,一些學者關註項目各模塊之間的線性邏輯關系,發展形成瞭 投入 活動 產出 成效 影響 五模塊的線性邏輯模型,並獲得瞭廣泛運用。然而,另一部分學者則關註於項目的成效鏈(Outcomes chain)和因果鏈(Causual chain)。他們認為,項目各模塊間的關聯,並非隻是用一個神秘的箭頭來聯系那麼簡單,尤其在面對大型或復雜項目時,邏輯模型的局限性是顯而易見的。1972年,Carol Weiss在其評估專著《評估研究:項目有效性的評價方法》中舉瞭一個教師傢訪的例子並指出瞭一個傢訪項目存在的4種因果鏈,即在不同的情況下,同一個項目實施後可能會出現4種不同的結果。數年之後,Carol Fitz-Gibbon等人提出瞭 基於理論的評估 ,認為評估應建立在 一個試圖解釋項目如何產生預期效果的理論 (即變革理論)之上。20世紀80年代,Bryan等人提出瞭 成效層次結構 (Outcomes hierarchies)。與此同時,外部因素也開始逐漸納入到考慮范圍之內。1995年,Weiss等人出版瞭《評估社區行動的新方法:理論,測量和分析》一書,以成效鏈的形式,展示瞭在傳統實驗和準實驗方法不能奏效的情況下, 基於理論的評估 是如何發揮作用的,同時也為變革理論的發展奠定瞭堅實的基礎。此後,變革理論開始被聯合國、各國政府部門、國際組織廣泛接受和運用,人們開始通過變革理論進行系統性和復雜性思考,項目產生變革的過程也不再被視為是 線性的 瞭。

    目前關於變革理論還沒有一個統一的定義或模型,各個國傢和組織在實際操作變革理論時的做法與稱謂也五花八門。通常而言,變革理論應包括邏輯模塊、背景和假設兩個主要部分。

    (1)如何成立有限公司邏輯模塊

    與邏輯模型相比,變革理論也需要將一個幹預措施的實施過程抽象地還原為若幹模塊。但是變革理論對 成效 尤為重視,認為成效不應隻是介於 產出 與 影響 之間的一個線性模塊,而應從 成效鏈 的角度進行分析。在實踐中,不同機構的做法也不一樣,有的機構將成效細分為 直接成效、中間成效、最終成效 ,有的則分為 短期成效、中期成效、影響 ,還有的直接分為 成效1,成效2 ,最終成效 。這樣精確化的細分,可以將幹預措施實施成效的 黑箱 打開 如果某個幹預措施取得瞭預期的產出,卻沒有實現預期的最終目標,那麼就可以通過 成效鏈 順藤摸瓜,分析是哪個環節出現瞭脫節,找到問題的癥結所在。與傳統的項目/政策管理相比,變革理論拓展瞭管理的范疇與視域,其關註的不僅僅是項目/政策的產出,而是其帶來的 變革 (Change),亦即成果產出在較短時期內獲得的成效,中期獲得的成效以及在較長時期內獲得的成效(亦即影響)。在一項幹預措施的實施過程中,獲得 產出 並不意味著結束,相反隻是結果產生的開始。可以說,變革理論是一種更加面向結果,更加註重測量實施績效與長期影響的理論。

    (2)背景與假設

    變革理論的另一個特點是十分關註幹預措施組織實施的背景(Context)與假設(Assumption)。一個幹預措施從投入到產出、到取得成效、產生影響,每一個環節的背後都 隱藏 著各種各樣的實施背景與關鍵假設,直接或間接決定著幹預措施實施的成敗。在運用變革理論時,要厘清對幹預措施實施有重大影響的背景和關鍵假設,對可能影響預期結果產生的因素盡可能地思慮周全。這樣,幹預措施的實施方案才經得起推敲,幹預措施才能按照預想的路徑穩步推進,順利取得預期的成效和影響。這也是為什麼變革理論的研究先驅Weiss將變革理論稱為 解釋一項行動計劃 如何 (how)以及 為何 (why)有效的理論 。一個較為完整的變革理論要素模型,如圖2所示。



    需要指出的是,變革理論的制定並沒有定式,即並不存在一個 放之四海而皆準 的變革理論模型能夠適用於所有幹預措施。每一個幹預措施都要針對不同的實施環境 量身定做 地制定屬於自己的變革理論。對於一個大型或復雜幹預措施,需要制定的變革理論可能還不止一個。可以說,變革理論強調的是幹預措施的個性而非共性,而邏輯模型恰好相反。變革理論雖然名為 理論 ,但包含得更多的卻是實踐的智慧和經驗。

    2.變革理論在科技發展規劃管理中的應用

    在科技發展規劃管理中引入變革理論,可以有效支撐優化全周期管理。具體而言,變革理論可以在以下四個方面加強科技發展規劃的組織實施與管理。

    (1)在立項決策階段優化科技發展規劃的設計

    一個科技發展規劃的設計直接關系其組織實施的成敗。在科技發展規劃設計階段引入變革理論,有利於明確規劃實現目標所需的資源投入、擬開展的科研活動、計劃取得的成果產出,以及產出預期帶來的短期成效、對經濟社會產生的長期影響(亦即規劃目標)。更關鍵的是,運用變革理論,有利於科技管理部門與其他部門、各地方、科研機構和科研人員等各方面的利益相關人就發展目標、任務內容、技術路線、預期產出、取得的成效、產生的影響等溝通交流並達成一致,並且針對產出、成效、影響等共同設計相關的測量指標,避免規劃設計制定方因信息不對稱,設定過高或過低的目標或者缺失重要的監測指標。

    另外,變革理論重視規劃實施的背景與關鍵假設,並要求將它們清晰地表達出來,這能夠使過去 隱性的 規劃實施背景和關鍵假設 顯性化 ,迫使規劃設計制定方以及其他利益相關人共同檢視規劃的實施背景是否有利、關鍵假設是否成立,從而使科技發展規劃的設計更加理性和科學。例如,對於轉基因新品種培育類科研任務,若設定 新品種推廣種植 萬畝 、 取得 萬元經濟效益 等目標或成效時,則需要確保新品種能夠順利取得品種審定證書、生產和經營許可證等,以及公眾輿論對轉基因作物推廣種植持認可態度。如果這些假設在規劃實施過程中難以成立,那麼無論研制出的轉基因植物新品種性能表現再優異、技術經濟性再強,也難以實現預期的成效和影響。如果規劃設計方一廂情願地設立上述目標,最終也隻會 搬起石頭砸自己的腳 。

    (2)在過程管理中促進科技發展規劃更加有效地執行

    在變革理論框架下,由於在規劃設計階段設計方和其他利益相關人(主要是各部門、各地方等)已經就規劃實施的投入、活動、產出、成效和影響達成瞭共識,因此在規劃任務執行階段,相關各方的責任十分明晰,要求各司其責即可。具體而言,在規劃執行過程中,財政部門需要確保各方面的資源投入;科技管理部門、行業部門需要按照規劃部署組織有關單位和人員開展科研任務攻關,並對取得的產出、成效和影響負責;發展改革、稅務、人力資源等部門,需要按照規劃部署提供政策保障和改革支撐,即確保科技發展規劃 變革理論 中有關背景和關鍵假設的成立。明確的責任分配,無疑有利於提高發展規劃執行的效率和效果。

    科技發展規劃的實施要想獲得成功,除瞭科技管理部門自身的努力之外,往往還需要其他政府部門、地方、社會、金融等各種資源和保障措施的協同。例如,規劃中確立的關於水污染治理類的目標任務,需要示范流域所在地方政府各部門、當地社會與沿岸居民的大力支持和配合,才能使科研攻關的先進治污技術落地生根,獲得良好持續的治污效果;通過科研攻關實現國產化的大型首臺(套)設備,需要制定相應的稅收減免、用戶補貼等財政扶持政策,才能取得較好的市場銷售和支撐經濟社會發展、提升產業競爭力等長期影響。在科技發展規劃管理中運用變革理論,通過厘清影響規劃組織實施的重要背景和關鍵假設,有利於明確規劃實施所需的各種資源和保障條件,並判斷這些資源和保障條件是否充足,從而使規劃確立的各項任務的組織實施更加順暢有效。

    (3)增強監測評估的針對性和有效性

    傳統的規劃評估,往往是在發展規劃等執行到一定階段之後,邀請外部第三方通過抽樣式調查等途徑,形成對規劃整體實施情況的評價意見。這種評估方式對於改進發展規劃的組織管理而言,既不是動態實時的,也不具有較強的針對性。運用變革理論之後,由於在發展規劃的設計階段,規劃管理方與眾多利益相關人就已經在規劃目標、任務內容、技術路線、預期產出、取得的成效、產生的影響等方面達成瞭一致,因此規劃管理部門對於評估對象、評估內容擁有更為清晰的概念,知道在 什麼時間節點 應該評估 什麼內容 ,使評估活動與規劃的日常組織管理、執行進展高度契合,這無疑提高瞭評估的針對性和時效性。由於在規劃的規劃設計階段,規劃管理方與眾多利益相關人還共同設計瞭相關的考核指標,因此在規劃執行過程中,各部門、各地方、各科研機構等利益相關人也會註重收集積累相關指標的基線數據、裡程碑節點數據等信息,這也有助於提高科技發展規劃監測評估的效率和效果。

    由於變革理論將幹預措施的實施周期從產出拓展至成效和影響,這就迫使規劃管理方與眾多利益相關人需要共同對規劃實施產生的成效和影響進行評估,有利於引導規劃管理方與各部門、各地方的評估觀念由 成果導向 向 結果導向 轉變,更加全面地考核科技發展規劃的整體實施績效。值得一提的是,變革理論還有利於準確地提出評估關鍵問題並對其進行排序。一個科技發展規劃的變革理論中所確定的投入、活動、產出、成效、影響以及關鍵假設和背景,都是需要關註的重點,亦即評估關鍵問題的重要來源;並且評估人員可以根據它們的重要性,對相應的評估關鍵問題進行優先排序。

    (4)實現科技發展規劃的動態調整與修正

    變革理論的最初設計往往是基於以往的經驗與推理預想而成的,因此一個科技發展規劃的變革理論不可能是靜態的,需要根據實際情況隨時動態調整。當規劃執行到一定階段之後,規劃管理方與有關部門、地方應通過監測評估,回顧檢視當初規劃設計時各要素(投入、活動、產出、成效、影響)是否如當初預想的那樣發揮瞭應有的作用、取得瞭相應的結果,關鍵假設和背景是否如當初預想的那樣對規劃實施產生影響。如果事實與當初的預想有偏差,規劃管理方與有關部門、地方可以及時地對各要素和關鍵假設、背景進行修正,即對科技發展規劃的變革理論不斷進行修改完善,使之更加貼近實際,以促進科技發展規劃更加有效地組織實施。

    由於變革理論要求對規劃結束後產生的影響進行考核評估,這種跟蹤後評估,可以全面總結規劃的整體實施結果與績效,展示科技發展規劃成果產出支撐經濟社會發展的貢獻,驗證有關重點項目/工程、政策的可持續性,進而在下一期發展規劃中提供滾動支持。規劃管理方可以根據影響評估的結果,將有關經驗、教訓反饋到下一期科技發展規劃之中,為下一期科技發展規劃的科學編制提供參考依據和基礎支撐。

    綜上所述,變革理論可以覆蓋科技發展規劃設計(Plan)、執行(Do)、檢查評估(Check)、反饋修正(Act)各個環節,有機嵌入科技發展規劃完整的PDCA循環(又稱 戴明環 )。基於變革理論的科技發展規劃全周期管理模型如圖3所示。



    四、在科技發展規劃管理中應用變革理論需註意的幾個方面

    一個好的變革理論,應當符合以下條件:言之有理(Plausible)、可操作(Do-able)、可檢驗(Testable)。言之有理是指變革理論所設計的活動,能夠通過現有證據基礎或內在邏輯,與要解決的問題、預計取得的成效緊密關聯;可操作是指活動在規劃既定的時間期限、背景之內,依靠可獲得的資源能夠順利完成;可檢驗是指變革理論的設計應足夠詳細,能夠在規劃實際執行過程中驗證實施進度,並對預期取得的成效進行測量。

    在科技發展規劃管理中運用變革理論時,還應註意以下幾個方面。

    一是關註變革的因果性。變革理論應關註的重點不是具體的產出,而是規劃實施的過程與不確定性。設計科技發展規劃的變革理論之前,需要對規劃各邏輯模塊之間的因果關系、實施背景和關鍵假設等外部因素進行重點考察。如果規劃的實施環境比較復雜,則需要構建更為綜合、全面的變革理論,可以通過增加表格、流程圖、文字說明等實現,不必拘泥於一定的形式,以便更加符合規劃的特點,將規劃實施的機制徹底地闡述清楚。

    二是保持描述的平衡性。在設計科技發展規劃的變革理論時,一方面既要充分全面地考慮規劃實施所帶來的各種變革以及存在的各種外部影響因素,深刻揭示各種變化的本質及其復雜性;另一方面,又要保證設計與描述的簡潔性,猶如 奧卡姆剃刀 一樣 如無必要,勿增實體 。換言之,在設計科技發展規劃的變革理論時,應根據規劃實際情況和復雜程度,在上述兩方面盡量保持平衡,使科技發展規劃變革理論的設計與描述做到簡繁適度。關註變化的可擴展性(Scalability)有利於達到上述平衡。在設計變革理論、描述規劃實施帶來的變化時,應先厘清哪些變化隻限定在某個范圍層級上;哪些變化則能夠擴展,如從一個村擴展至全國、甚至全世界。將變化按照擴展的層級逐層梳理,能夠使規劃的變革理論更加層次化、條理化。

    三是審視設計的合理性。在設計變革理論時,可能存在選擇性收集證據、描述變化的風險,從而設計一個僅符合部分利益相關人利益的 預定義 的變革理論。因此在變革理論的設計階段,應廣泛傾聽各方面利益相關人的意見建議,避免被部分關鍵或強勢利益相關人所左右。例如,對於水污染治理類項目,不僅要聽取權威科學傢的意見,還應征求流域所在地方政府、沿岸居民及社會公眾的意見和建議。利益相關人的廣泛參與,將使科技發展規劃變革理論中的實施背景與關鍵假設、內部邏輯關系更加明晰、更加貼近現實,因而變得更加全面和理性。另外在設計變革理論時還存在一種傾向,即將成效、影響體現在那些易於測量的事物或指標之上,對於那些不易測量的成效、影響則予以忽略,這樣可能會造成 揀瞭芝麻丟瞭西瓜 的後果。成效、影響的可測量性(Measurability)並非設計變革理論時應考慮的首要因素,制定實施規劃的宗旨及其要解決的問題才是。

    總之,變革理論作為一種面向結果的有效管理工具,在科技發展規劃管理中引入,可以直觀地展示科技發展規劃 投入 活動 產出 成效 影響 的邏輯全鏈條及其背景與關鍵假設,描繪出發展規劃取得預期變化的路線圖。變革理論通過對變化產生機制的 顯性化 操作,為科技發展規劃涉及的各利益相關人群體通過 對話 達成共識提供瞭一個重要的溝通平臺,同時也是向社會公眾展示規劃實施過程與績效的一個重要窗口。但是,正如其他管理工具一樣,變革理論也有著自身的局限,在構建科技發展規劃的變革理論時,應註意確保所構建的變革理論因果關系嚴密、描述繁簡適當、理性全面客觀,並滿足 言之有理、可操作、可檢驗 的衡量標準。

    (陳光 科技部科技評估中心副研究員)

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